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　　原文刊载于《中国科学院院刊》第12期“学部咨询与院士建议：数字技术赋能国家治理现代化建设”

　　应急管理在本质上是对突发事件风险造成的不确定性的管理。信息的价值在于减少不确定性、增加确定性，这与应急管理的本质内在地契合。信息技术的发展一直是推动应急管理创新与变革的重要力量，新一代信息技术的发展和应用更是空间广阔、潜力巨大，是推进应急管理现代化的重要支撑。

　　2018年，应急管理部一成立，便制定了《应急管理信息化发展战略规划框架》（2018-2022年），将信息化与应急管理事业发展一体规划、同步推进。2019年，中央政治局第十九次集体学习提出，要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，为相关领域的实践探索提供了动力。

　　安全生产是应急管理的基本盘、基本面，为新一代信息技术的应用提供了最基础的业务需求和场景。在安全生产领域，已经实现危化、煤矿、尾矿库等风险较高、容易引发群死群伤的重点行业全国联网监测；在危化品行业，基本实现重大危险源企业联网监测全覆盖，重点接入了44万个点位监测数据，成为国家“互联网+监管”系统重要示范应用；在矿山行业，实现了全国正常生产和建设矿井联网监测，接入60万个传感器数据，以及井下作业人员点位和视频监控图像；在非煤矿山行业，实现了全国头顶库在用三等及以上尾矿库联网监测，具备了企业风险分析和区域风险研判能力。

　　在自然灾害领域，监测预警信息化工程为新一代信息技术的应用提供了更多的业务需求和场景。地震预警网在重点地区推广覆盖，短历时暴雨洪水预警可靠度达到70%以上，主要江河关键期洪水预报精度超过90%。卫星通信等新一代信息技术发挥了积极作用。

　　在推动新一代信息技术赋能城市安全风险监测预警上，地方政府层面也进行了积极的探索，为在全国范围内开展相关的实践奠定了基础。例如，上海的“一网统管”基于人工智能技术开发的“智能巡屏”功能；南京的“181”平台推动社会面小型场所开展自助式安评；合肥的城市生命线安全运行监测系统保障城市有序运行。

　　在企业落实安全生产主体责任内生动力还不够强的条件下，加强监管执法是减少安全生产事故的必要手段。大数据技术广泛应用于危险源识别与隐患排查，例如IM体育，利用高危行业企业用电大数据、关停矿井通信大数据，识别明停暗开、昼停夜开、异常生产、非法盗采等事件；利用危化品储罐卫星遥感大数据，识别储罐未批先建、安全距离不符合要求等问题；利用铁塔大数据分析受灾区域通讯受损情况等。人工智能技术在执法检查中得到应用，基于生产作业现场重点设备、工艺、装置隐患样本库，结合视频智能识别、知识图谱等技术，可自动识别重点工艺和关键设备的隐患，协助解决执法检查查不出的问题。

　　应急指挥决策最大的难点是时间压力下的信息不充分，而新一代信息技术通过数据汇聚、多源异构数据分析等技术，为破解这一难题提供了工具和手段。2022年9月5日，四川泸定发生地震，人口热力分布、房屋受损的遥感影像、铁搭大数据标注的通信中断、翼龙无人机的灾情侦查和中继通信、消防前突队伍的回传视频等不同渠道的信息在应急管理部应急指挥“一张图”上集中呈现，发挥了重要的决策辅助作用。

　　在真实的应急救援场景中，通讯中断一直是痛点问题之一，无人机中继通信技术的发展为解决这一痛点问题提供了新的工具和手段。2021年7月20日，河南郑州遭遇特大暴雨灾害，应急管理部紧急调派翼龙-2H应急救灾型无人机跨区域长途飞行，通过融合空中组网、高点中继技术，定向恢复50平方公里的移动公网通信，建立覆盖15000平方公里的音视频通信网络。在“应急使命・2022”抗震救灾演习中，依托无线通信、卫星通信、融合通信、物联感知、仿真推演、边缘计算等新一代信息技术，构建了以智能化指挥调度系统为核心、应急战术互联网为骨干、应急物联感知网为神经的应急救援数字化战场体系，为真实场景的救援实战提供了经验参照。

　　多平台信息发布系统、智能语音对话系统等新一代信息技术的应用，促进了灾害预警信息的精准发布与快速到达，提高了社会动员的效率。国家预警信息发布中心与国家邮政局联合推出‘定制化气象预警’服务，保障疫情中140万快递小哥安全服务公众生产生活。2021年8月25日，浙江嵊州市遭遇灾害性强对流天气，智慧型语音叫应系统在成灾前成功叫应当地乡村两级应急责任人，安全转移人员2123人。

　　此外，新一代信息技术也开始用于提升本质安全水平，以安全生产数字化转型和制造业智能化为契机，探索真正从源头上减少风险。山东、陕西、内蒙古、河南等省（区）开展了“智慧矿山”试点探索，例如，利用5G网络超低时延、超高速率的特性，对矿山井下设备进行超远程精准控制和无人驾驶电动矿用卡车智能编队运行；利用“数字孪生”技术将矿山的各种指标数据映射到虚拟数字空间中，对真实矿山的运行情况进行实时监控，及时发现处理潜在的风险隐患。

　　新冠肺炎疫情发生之后，疫情防控的迫切需要驱动了新一代信息技术的应用，为疫情分析展现、疫情防范管制、医疗医治增效、生活便民举措和复工复产管理提供了支持。

　　党的二十大报告提出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。应急管理体系和能力现代化作为国家安全体系和能力现代化的重要组成部分，是以新安全格局保障新发展格局的重要路径。面向这一更加高远的战略谋划，新一代信息技术赋能应急管理现代化，不仅要满足具体的业务需求，还要准确预判应急管理的发展趋势，推动新一代信息技术广泛、均衡、深度应用乃至跨越式发展，实现信息技术与应急管理的协同演化。

　　加强非常规突发事件的应急管理，既是全世界各国都面临的共同需求，也是中国推进应急管理体系和能力现代化的关键任务。党的二十大报告专章部署推进国家安全体系与能力现代化，专节部署推动公共安全治理水平提升，也是要求站在国家安全的高度看待应急管理，提升应急管理应对大风大浪乃至惊涛骇浪的能力。

　　然而，非常规突发事件由于发生的时间和空间不确定性更高，其应急管理尚处于数字化的早期，连续、动态的监测数据不充足；后果的不确定性更高，致灾机理不清，动态环境下的机器学习理论和方法尚不成熟，导致辅助决策面临更大的挑战。这就需要对非常规突发事件动力学演化规律、致灾机理进行更深入的研究，提升天空地、人机物一体化的感知能力，建立融合感知数据和专家知识的可交互、可解释的人机协同研判机制，为应急响应的关键指挥决策提供智能辅助。

　　一方面，新一代信息技术应该优先用于公共安全风险预防，以尽量避免或减少人员伤亡，彰显“人民至上、生命至上”的价值理念：在安全生产领域，推动新一代信息技术通过对行业进行数字化转型和智能化改造，提升企业本质安全水平；在自然灾害领域，推动新一代信息技术应用探索多灾种、灾害链综合监测预警，提升早期预警能力；在公共卫生领域，推动新一代信息技术将应用的重点转向提升多点触发预警能力。另一方面，要极度重视数据安全，确保新一代信息技术应用安全可控，既抵御外部非法入侵，也防止内部信息泄漏，尤其要加强个人信息保护。

　　新一代信息技术的应用旨在支撑而非替代应急管理的制度优势，重在降解即便改进制度设计也不能应对的剩余的不确定性。随着非常规突发事件趋向于多发，通过改进制度设计应对不确定性的空间下降，应用新一代信息技术降解剩余的不确定性的需求增加。例如，特大地震等非常规突发事件主要在认知、策略、资源 等层面造成了不确定性，在应急管理的实践中发展出专家研判、应急预案、物资储备等多项制度以降解不确定性；同时，由于特大地震比常规突发事件造成了更多的剩余的不确定性，需要发展和应用人机协作等新一代信息技术，以降解剩余的不确定性。在这种意义上，当前在实践中出现的一些盲目以技术手段代替制度改进的做法并不可取，需要予以反思和纠正。

　　根据《“十四五”国家应急体系规划》，到2025年，应急管理体系现代化的重点仍然是提升政府内部的多主体协同；到2035年，则要实现政府与市场、社会之间的多主体协同。以《应急管理信息化发展战略规划框架》为基础，应急管理部明确了集约化建设、融合化发展、扁平化应用的思路，不仅为应用新一代信息技术促进政府内部的多主体协同奠定了坚实的基础，也在一定程度上促进了政府与社会、市场主体之间的协同。从将来的发展趋势看，新一代信息技术的应用还需要更加强调开放式创新，切实推动应急管理数据标准制定及包括国企、央企大数据资源的开放和共享，激发市场和社会活力。这也有助于推动应急管理成为更加开放的系统，提升适应性，增强应对非常规突发事件的能力。

　　上述四个方面在逻辑上是一致的，共同构成了新一代信息技术赋能应急管理的总体框架：非常规突发事件的不确定性更高，需要更加关注非常规突发事件的应急管理；非常规突发事件更可能对国家安全造成威胁，需要更加凸显总体国家安全观的价值引领；非常规突发事件更高的不确定性，导致了更多的制度不能应对的剩余的不确定性，需要更加注重新一代信息技术对应急管理制度优势的支撑作用。相比之下，常规突发事件的不确定性程度较低，更多地可以通过应急管理的制度设计应对不确定性，需要应用新一代信息技术降解的剩余不确定性较少，其对应急管理制度优势的支撑作用也难以充分发挥。

　　应急管理正形成为一个囊括诸多子系统、人机物三元融合的信息化巨系统：信息技术将持续为应急管理提供支撑，为推进应急管理学科建设和科学研究提供新的路径和手段；应急管理的战略需求激发新一代信息技术创造新的理论和方法，实现跨越式发展；最终，实现应急管理与新一代信息技术的协同演化。

　　新一代信息技术赋能应急管理现代化，既要解决当前和未来应急管理实践中的难点、痛点问题；也要在解决问题的过程中，实现新的理论认知。在20世纪60年代和80年代，美国和欧洲分别兴起了以社会学为主体学科的灾害社会和以政治学为主体学科的危机政治学这两大跨学科研究范式；2003年“非典”之后，中国以公共管理为主体学科的应急管理学蓬勃发展，作为一种新的跨学科研究范式，依托中国丰富的应急管理实践，展现了形成中国自主知识体系的可能。新一代信息技术支撑的应急管理现代化战略研究，也要置于加快形成中国应急管理自主知识体系的大背景下，既为解决中国问题提供更具解释力的理论支撑，也为全球风险社会治理提供基于中国实践的思想启示。

　　应急管理是典型的交叉学科领域，以公共管理为主体学科，形成了“政治—社会”“组织—制度”“工程—技术”等三大研究传统，不仅涉及社会科学的诸多分支学科，也与人文学科、自然科学、工程科学形成了交叉。在国家安全学一级学科设立之后，应急管理学科又成为国家安全学学科的重要支撑，强化了交叉学科的特征。新一代信息技术支撑的应急管理现代化，必然推动应急管理学科与计算机、人工智能、通信工程等学科的交叉融合，为应急管理知识体系的多学科、跨学科发展提供新的动力。这也要求更大范围、更深层次的学科交叉融合，培育和发展计算应急管理、智慧应急管理等新兴领域，为发展中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系提供助力。

　　应急管理本身的问题复杂性，以及不断涌现的新问题，对新一代信息技术的应用和发展提出了新的需求，有助于推动新一代信息技术实现跨越式发展。例如，在重大自然灾害等极端环境下，如何保证通讯畅通、保障数据传输，这需要大力发展鲁棒的无线传输无线中继通讯技术和装备，尤其在四川等地的高山峡谷环境下，需要进一步研究“专网+山头布设基站”的方法解决窄带通信问题，确保指挥体系畅通；卫星通信技术虽然发展很快，但单兵装备不够轻便，无法徒步长途背负，需要轻量化；无人机在复杂环境（沟壑、山林、电线等）下的适应性不足，航时过短，无法超视距完成装备投送任务，需要进一步提升技术性能。此外，重大灾害事故动力学演化规律、致灾机理不明，多灾种、灾害链应急预案理论体系与实践经验缺乏，需要加强自然灾害应急知识图谱、事故事理图谱的构建，推进灾害早期监测预警计算模型和高性能计算技术的研发；突发事件样本缺乏、“黑天鹅”“灰犀牛”事件频发、决策缺少透明机制等问题的解决，则需要建立融合数据和知识且可交互、可解释的人机协同决策机制。

　　目前，新一代信息技术的应用成本还比较高，如果仅依赖政府的财政投入，很难实现可持续发展。从应急管理的现实需求看，在安全生产领域，推动新一代信息技术应用于提升本质安全，必须建立在市场原则之上，即企业采用新一代信息技术获得的收益高于成本。从新一代信息技术的发展规律看，VR、AR、数字孪生、元宇宙等技术在城市应急预案演练、逃生避难行为仿真等场景中的深度应用或落地还存在难度，也缺少广阔的市场，短期内很难形成繁荣的产研用生态，还需要从降低技术应用的成果或社会资本参与机制的创新。此外，还需要构建新技术应用的生态，加大新系统、新装备的配备，在基层缺乏对新技术的认知、接受和操作技能的条件下，探索以购买服务等方式加速成果的推广。《“十四五”国家应急体系规划》提出：以市场为导向、企业为主体，深化应急管理科教产教双融合，推动安全应急产业向中高端发展；鼓励有条件的地区发展各具特色的安全应急产业聚集区，加强国家安全应急产业示范基地建设，形成区域性创新中心和成果转化中心。新一代信息技术赋能应急管理现代化需要结合安全应急产业发展，为安全应急管理产业繁荣注入新的动力。

　　张海波南京大学政府管理学院副院长、教授、博士生导师。国务院学位委员会国家安全学学科评议组成员。研究方向为应急管理、社会治理、国家安全。

　　戴新宇南京大学人工智能学院副院长、教授、博士生导师。中国计算机学会自然语言处理专委会常委委员，国家制造强国建设战略咨询委员会智能制造专家委员会委员。研究方向为人工智能和自然语言处理。

　　张海波, 戴新宇, 钱德沛, 等. 新一代信息技术赋能应急管理现代化的战略分析. 中国科学院院刊, 2022, 37(12): 1727-1737.